I saken om ny bydelsreform er antall bydeler en slik lettfattelig problemstilling – som alle kan ha en mening om. Dermed legger man å redusere antall bydeler for gitt, som en udiskutabel premiss for den videre diskusjon.
Det kan være bra med reformer – og kan de bedre tjenestetilbudet i Oslo kommune er det bra. Men samtidig må man stille dette spørsmålet: Hvor mange av reformforslagene forutsetter at man øker størrelsen på bydelene? Hvilke reformer kan gjennomføres uten at det er behov for større bydeler?
Mange er opptatt av å desentralisere beslutningene, slik at de kan treffes av bydelsutvalgene. Da må man være klar over at det kan være sentralt plasserte politikere som ønsker desentralisering fordi upopulære beslutninger da kan skyves ned til et lavere trinn i systemet.
Hvor stor bør en bydel være? Bydelsreformen skal overføre flere oppgaver til bydelen, slik at de vil minne om egne kommuner. Da bør man sammenlikne med både andre større byer som har bydeler – og med byer på størrelse med de nye større bydelene.
Flere av de større byene i Norge har bydelsutvalg, men bare Oslo og Bergen har innført parlamentarisme, det åpner nok for noe mer delegering enn formannskapsmodellen, sammenligningen er likevel interessant.
Her er antall innbyggere og antall bydeler i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand:
- Oslo: Ca. 710. 000 innbyggere og 15 bydeler
- Bergen: Ca. 294.000 innbyggere og 9 bydeler
- Trondheim: Ca. 216.500 innbyggere og 3 bydeler (Midtbyen, Østbyen, Lerkendal)
- Stavanger: Ca. 150.000 innbyggere og 9 bydeler
- Kristiansand: Ca. 118.000 innbyggere og 6 bydeler
Her må nevnes at Trondheims tre geografiske bydeler fungerer som administrative inndelinger for tjenesteproduksjon, ikke som egne politiske nivåer med delegert myndighet slik som i Oslo.
Det gjennomsnittlige antall innbyggere i Oslos bydeler dersom man velger 6 bydeler vil være ca. 120.000, for 7 bydeler over 100.000, for 8 bydeler ca. 90.000 – noen ville være større, noen mindre. Nå har bydelene i Oslo med flest innbyggere rundt 60.000. Velger man færre bydeler, vil antall innbygere, uansett alternativ, føre til kraftig økning. De fem største bydelene i Bergen har omtrent 45.000 innbyggere. Bydelene i Stavanger og Kristiansand langt mindre.
Sammenslåingen av bydeler skal føre til mer effektive og bedre tjenester. Dette bygger på en forutsetning om at større enheter gir billigere og bedre tjenester. Men størst betyr ikke nødvendigvis optimal drift, om det var tilfelle burde Oslo kommune driftes som én enhet.
Det finnes ikke én presis «optimal-størrelse» pr. tjenestetype, men forskning og utredninger gir ganske tydelige intervaller der stordriftsfordeler er størst. Ved å bruke KI, som sammenstiller data fra en rekke undersøkelser, får man en grov oversikt over hva som er nødvendig størrelse for å oppnå optimal drift av en tjeneste i en kommune. Dette varier selvsagt fra fagområde til fagområde.
Først omtales her Arbeidsintensive nærtjenester, med begrunnelse. Resten nevnes mer summarisk av plasshensyn.
• Gjelder hjemmetjenester, barnevernets førstelinje, barnehage, grunnskole, lokal kultur og mye sosialt arbeid: Omtrentlig effektiv skala: ca. 5000–20.000 innbyggere. Begrunnelse: Kostnad pr. innbygger faller når man går fra veldig små til små/mellomstore kommuner, men gevinsten flater ofte ut og kan snu når kommunen blir mye større enn 20–50.000, fordi koordinering og byråkrati øker.
• Kapital- og anleggsintensive tjenester. Gjelder vann og avløp, renovasjon, større idrettsanlegg, avfallsanlegg, enkelte institusjoner og større kollektivknutepunkter. Omtrentlig effektiv skala: minst 20.000–50.000 innbyggere, med klare gevinster opp mot 100.000–200.000+ for VA/renovasjon. • Administrasjon, økonomi og fagmiljø. Omfatter politisk og administrativ ledelse, økonomi/IKT, planlegging og spesialiserte fagmiljøer (avansert barnevern, plan, analyse). Omtrentlig effektiv skala: klart bedre når man går fra under 5000-10.000 til rundt 20.000-50.000 innbyggere; begrenset ekstra gevinst over ca. 50 000.
•Skole og utdanning. Skiller grovt mellom grunnskole (kommunal) og mer spesialiserte tilbud/videregående (regionalt). Grunnskole: «optimal» skala ligger mest på skolenivå, ikke kommunenivå
• Videregående og spesialiserte tilbud: krever større elevgrunnlag; typiske anslag er funksjonelle regioner med 50.000-200.000 innbyggere som elevomland.
• Politi, brann og beredskap. Gjelder brann- og redning, deler av legevakt/beredskap og politi på lokalt nivå. Omtrentlig effektiv skala: om lag 5000-50.000 innbyggere for mye av beredskapen, med noen skalaeffekter på vaktordninger og utstyr når man blir større.
• Metaanalyser antyder at rundt 70–80 pst. av lokale tjenester ikke har tydelige stordriftsfordeler utover ca. 10.000-20.000 innbyggere, mens særlig kapitaltunge tjenester og spesialiserte fagfunksjoner har gevinster opp til rundt 50.000-100.000 eller mer.
Et gammelt ord sier at den kloke lærer av sin feil, den dumme gjentar feilene – og den virkelig smarte lærer av andre, for å unngå feil. De to professorene og Høyre-politikere, Christine Meyer og Victor Norman, skriver i sin bok «Ikke for å konkurrere»: «Ingen lever av å omstille seg, men av det en får gjort mellom omstillingene.» Reformer bør derfor ikke være et mål i seg selv.
Som man ser tyder andres erfaringer på at det ikke er så mye å tjene på reformer hvor det etableres store bydeler med over 100.000 innbyggere. Dersom det er forhold som kan forbedres i en organisasjon, bør man før det foretas store, kostbare og slitsomme omorganiseringer, stille spørsmålet:
Hvilke forbedringstiltak kan gjennomføres uten å gjøre bydelene til «byer» med over 100.000 innbyggere?
Odd E. Rambøl,
siviløkonom og sosiolog